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行政規章是國家行政機關(guān)行使行政行為的一種重要的表現形式，是實(shí)現國家行政管理職能的重要手段。關(guān)于行政規章在國家法律體系中的地位與效力問(wèn)題。不但在理論界有分歧，在實(shí)際部門(mén)也有些不同看法。本文試就此作初步探討。
 

　　一、行政規章的內涵
 

　　我們目前所說(shuō)的行政規章，通常是指《憲法》第九十條第二款規定的“各部、各委員根據法律和國務(wù)院的行政法規、決定、命令，在本部門(mén)的權限門(mén)，發(fā)布命令、指示和規章”中的規章。行政規章，簡(jiǎn)單說(shuō)就是行政部門(mén)制定的在部門(mén)權限內普遍適用的行政管理工作的規范性文件總和。包括各種規定、細則、標準、規程、規則等。在《美國法典》中，規章定義是：“規章系指聯(lián)邦機關(guān)為執行、解釋、說(shuō)明法律或政策，或為了規定機關(guān)的組織、程序或活動(dòng)規則而發(fā)布的普遍適用于專(zhuān)門(mén)事項的，對未來(lái)有約束力的文件”。美國不少法學(xué)者認為行政規章是國家授權立法的結果，也有人認為這是行政權的范圍，是行政行為的表現。但不管哪一種看法，規章有如下幾個(gè)特點(diǎn)是比較明確的：
 

　　1、規章是法律的“細化”，法律有“粗”有“細”，粗線(xiàn)條的法律只規定一個(gè)框架，其細則授權有關(guān)部門(mén)規定。例如我國目前大部分法律都是粗線(xiàn)條的，僅規定一般性的原則。粗線(xiàn)條的法律如果不“細化”是難以執行的?！凹毣钡姆椒ㄖ皇鞘跈嘤嘘P(guān)部門(mén)制定規章補充立法上的不足。這種粗線(xiàn)條立法方法一般適用于地域遼闊、情況差異大的國度。也有的法律則規定很細，具有較高的操作性，不需要具體的規定，就可以貫徹執行。所以規章可以看作是法律的延展。

　　2、大多數行政規章是行政機關(guān)為了實(shí)現行政管理職能而制定的。因此，行政規章又可以作為一種行政手段對待，達到實(shí)施法律的日的。

　　3、行政規章制定的程序較為簡(jiǎn)單。內容比較專(zhuān)一。法律從起草到通過(guò)，有一套嚴格的程序規定，立法程序的規范性，目的是為了保證法律有切實(shí)可行的施行基礎，內容更加合乎實(shí)際。因此，各國都十分重視法了上的制定程序。我國全國人大發(fā)布的《議事規則》，其中許多就是關(guān)于立法程序的規定。行政規章的程序則比較簡(jiǎn)單，一般由主管單位制定公布施行。由于行政規章與行政機關(guān)的行政管理權限是一致的，因此，通常行政機關(guān)只要不違反法律法規原則就可以根據工作需要隨時(shí)制定和修改規章。
 

　　規章的上述三個(gè)特征，決定了規章既不同于法律法規具有絕對的強制力，也不同于單純的行政行為只具有一次性的行政效果。它既有普遍適用于專(zhuān)門(mén)事項的強制性，亦有重復適用的特點(diǎn)。對于這樣一種特殊的行政行為，行政機關(guān)應當以立法者的高度責任感來(lái)制定規章，切不能疏忽大意，防止規章與法律、法規相抵觸，以達到履行行政義務(wù)的目的。
 

　　二、行政規章是國家法制的一個(gè)組成部分
 

　　規章在國家法律體系中的地位如何？規章是不是法？其爭論的焦點(diǎn)是立法權的問(wèn)題。持規章不是“法”觀(guān)點(diǎn)的同志認為，行政機關(guān)不應具有立法權。國家的立法機關(guān)只能是全國人大及其常委會(huì )以及各級地方人大。國務(wù)院是國家最高行政機關(guān)，它的職能就是執行法律、管理國家、履行法律賦予的權利和義務(wù)。因此，行政機關(guān)制定行政規章是行政行為的一種表現形式，而不能作為立法權的延伸。這些同志還認為，將行政機關(guān)制定規章之權引伸為行政立法權，實(shí)際上是將立法權分化為兩個(gè)系統，即權力機關(guān)立法和行政機關(guān)立法兩個(gè)立法系統，這對統一國家立法權，維護國家法律的僅威和統一性是很不利的，而且也是違反法律理論的。因此，行政機關(guān)制定規章的行為不是立法行為，而是一種具體的行政行為。所以，規章也不應作為法律來(lái)對待了。它具有行政效力而不具有法律效力。待規章是法的觀(guān)點(diǎn)的同志則認為，（1）我國憲法明確規定國務(wù)院有權根據國家法律的規定，制定行政法規，國務(wù)院各部委有權在自己的權限內，制定規章，這是憲法賦予行政機關(guān)的立法權，是法律依據。國家行政機關(guān)的立法權是國家權力機關(guān)的立法權的一個(gè)組成部分，二者是相輔相成的關(guān)系。（2）在我國日前立法機關(guān)力量還達不到全靠人大立法的情況下，行政機關(guān)的行政立法就顯得十分必要?？陀^(guān)上，我國目前調整社會(huì )關(guān)系的法律規范絕大多數是行政法規和規章，法律僅占千分之幾，份量很小，如不承認規章是法，具有法律效力，那么勢必造成有章難循的混亂局面。（3）從規章的內容上看，也具備了法的要素。如規章是在某一部門(mén)或地區經(jīng)常適用的行為規范、違反規重要承擔相應的法律責任等等，部表明規章不單純是一種行政行為的表現形式，而且也是法的一種。只不過(guò)是規章與法律相比，其效力層次上要低一些，規章不能與法律相抵觸，并不等于說(shuō)規章不具有法的屬性。而只是說(shuō)明規章必須服從法律原則，違反法律的規章是無(wú)效的這樣一個(gè)“法”統“規”的問(wèn)題。
 

　　行政規章究竟是不是法？我認為，單純肯定或否定鄭不足以說(shuō)明問(wèn)題的本質(zhì)。從三權分立的法治國家觀(guān)點(diǎn)來(lái)看，“行政立法權”這個(gè)概念是不可思議的。然而，這僅僅不過(guò)是一個(gè)名稱(chēng)而已，就其內容來(lái)看，我國的行政立法權與不少?lài)业男姓C關(guān)行政行為而頒布各種決定、命令的行為并無(wú)兩樣。這是因為，權力機關(guān)不管怎找立法，任、不能細至連任何一個(gè)細節都考慮到，立法的粗線(xiàn)條是大多數國家所采取的立法原則之一，尤其是第三世界國家，經(jīng)濟落后，地域遼闊，國情各異，法律僅僅為人們行為提供一個(gè)框架，而其經(jīng)緯全靠行政機關(guān)在行使行政行為時(shí)予以編織。這就必然要求行政機關(guān)發(fā)布一些規章細則具體規范人們的行為。我們認為，這些規章已不單純是一個(gè)行政行為了，而是具有立法性質(zhì)的行政行為，是使法律具體化的行為，因而，把它作為行政立法行為并無(wú)不妥。但是，正如反對者所說(shuō)，行政立法行為確是對權力機關(guān)的立法行為一個(gè)沖擊，往往導致行政權凌駕于立法權之上，或者一個(gè)行政機鉤的規章可能剝奪了某些少、的合法權益這樣一些違法狀況。為了限制行政權力的蔓延和無(wú)限擴張，必須對行政立法權予以限制，在法律上達到控制法律的目的。因此，規章若想成為具有法律效力的法律規范，應當按照一定的法律程序制定和頒布，實(shí)行嚴格的規章審查備案制度，保證國家法律的統一和完整。
 

　　筆者認為：在我國目前現實(shí)情況下，不承認規章的法律效力是不客觀(guān)的。況且，承認規章的法律效力目的并不是要否定法律的效力，更不是鼓勵人們都去制定規章而不搞法律。恰恰相反，僅僅是在以規章補充我國法律的不足而已。
 

　　由于我國缺乏傳統的法治基礎，建國四十年來(lái)，我們雖制定了大量的法律法規，但真正建立法制機制可以說(shuō)是近十年來(lái)的事。十年來(lái)，全國少、大和國務(wù)院制定的行政法規定，數已超過(guò)一千余件，但離實(shí)際需求差距甚遠。而立法力量的限制和現實(shí)經(jīng)濟關(guān)系的變化，使立法活動(dòng)很難適應急劇變化的形勢需要，況且，我們是在法律基礎十分薄弱的情況下起家的。因此，工作難度也是很大的。但是，如果無(wú)法可依、無(wú)章可循，其社會(huì )后果將十分嚴重。在這樣的形勢而前，部門(mén)規章確實(shí)起到了積極的作用。在整王國家的法制建設中占有重要地位，是國家法律體系的一個(gè)重要組成部分。
 

　　由于行業(yè)管理的需要，各部門(mén)不但要制定大量的內部規章，而且還要制定大量的與行業(yè)活動(dòng)相關(guān)的涉及內部關(guān)系的外部規章。有人將內部規章稱(chēng)為行政規程，外部規章稱(chēng)為行政規章。這種劃分在形式上正確有一定的意義。